„The European Union matters“ (Grabbe 2003: 303)! Diese kaum mehr in Frage gestellte Feststellung ist zugleich Gegenstand und Motiv zahlreicher jüngerer Forschungsansätze in der EU-Forschung[1]. Die Zunahme der Regelungskompetenz europäischer Institutionen im Zuge der Vertragsrevisionen umfasst schon lange nicht mehr nur die ursprünglich intendierte wirtschaftliche Regulierung bzw. Integration, sondern beeinflusst in entscheidendem Maße auch die politische und soziale Welt der europäischen Bürger[2]. Ihre Stellung als regionale ‚Ordnungsmacht’ stellt die EU nicht nur innerhalb ihrer mitgliedstaatlichen Einflussgrenzen unter Beweis, sie erstreckt ihre externe Einflusssphäre ebenfalls auf den status quo ihrer Nachbarstaaten, die in einer langfristigen Perspektive der EU beitreten möchten. Dieser externen Dimension wurde erst mit der Ost-Erweiterung 2004 um acht MOEL, Malta und Zypern vermehrtes wissenschaftliches Interesse entgegengebracht[3]. Die Rolle als ‚Stabilisierungs- und Demokratisierungsagent’ wird dabei kaum in Frage gestellt, jedoch wurden die tatsächlichen Auswirkungen einer Assoziierung von potentiellen Beitritts- und Kandidatenstaaten bisher wissenschaftlich nur unzureichend thematisiert[4].

Die Vielzahl an Veröffentlichungen in jüngster Zeit, die die Beziehungen zwischen der EU und dem WB[1] zum Gegenstand haben, zeichnen ein heterogenes Bild vom Erfolg bzw. Misserfolg der EU-Unterstützungsleistungen im Transformationsprozess. Während die Anstrengungen zur Stabilisierung und Integration dieser Region seitens der EU grundsätzlich für wünschenswert und notwendig erachtet werden[2], fällt die konkrete Beurteilung der Brüsseler Instrumente zur Reformunterstützung, der regionalen Kooperation und des Krisenmanagements reformbedürftig aus. Dies liegt einerseits an den entwicklungsstrukturellen Unterschieden einzelner Länder und andererseits an der ungenügenden Flexibilität der Unterstützungsmaßnahmen sowie der zeitlich und vertraglich nicht terminierten, dafür aber programmatisch in Thessaloniki bekräftigten Beitrittsperspektive[3]. Die hieraus ersichtliche Diskrepanz zwischen Theorie und Praxis spiegelt nur eines der Problemfelder[4] erfolgreicher externer Demokratisierung wieder. Die Herausforderungen, die sich einer erfolgreichen EU-Balkanpolitik stellen, beziehen sich auf die adäquate Wahl der Entwicklung, Einsetzung und Durchführung von geeigneten Instrumenten, Strategien und Maßnahmen, welche erstens dem spezifischen Stadium der Transformation eines Landes Rechnung tragen sollen. Dies spielt insofern eine entscheidende Rolle, da zweitens „Phasenverläufe von Transformationen im hohen Maße […] vom Typ des jeweiligen autoritären Ausgangsregimes geprägt sind“ (Sandschneider 2003: 28). Dekanić bringt diesen Aspekt auf den Punkt, indem er die Konditionalitätenpolitik der EU Mitte der 1990er Jahre als eine der innenpolitischen „Streitfragen über die Europäisierung oder Isolation Kroatiens [konstatiert, E.G.], welche sich zu einer der grundlegenden konzeptionellen politischen Fragen in Kroatien entwickelte“ (Dekanić 2004: 144). Als dritte Schwierigkeit kommt die Wahl geeigneter Adressaten von Unterstützungsleistungen hinzu. Während auf internationaler Ebene vorrangig die Rolle der ‚core executives’ im Sinne eines „actor-based rational-choice approach“ (Schimmelfennig/Sedelmeier 2005b: 225) betont wird, sind es auf nationaler Ebene „multiple veto-points“ (Börzel/Risse 2003: 64), die über den Erfolg oder Misserfolg von Unterstützungsleistungen entscheiden. Das komplexe Zusammenwirken von internen und externen Akteuren wird durch die Struktur des Beitrittsprozesses zusätzlich erschwert. Geoffrey Pridham (2002: 15) macht diesen Zusammenhang deutlich:

„Man könnte sagen, dass das Potential der EU Einfluss auf die Demokratisierung zu nehmen, zwischen drei Phasen variiert: a) die Phase, die den Beitrittsgesprächen vorausgeht und es notwendig erscheint die Kopenhagener Kriterien zu erfüllen; b) die Phase der Beitrittsgespräche, innerhalb der in regelmäßigen Abständen die Erfüllung der zusätzlichen politischen Konditionalitäten begleitet wird; und c) die Phase der Mitgliedschaft, wenn der direkte Einfluss der EU auf die neu aufgenommenen Länder sinkt, gleichzeitig aber die indirekten Auswirkungen der Europäischen Integration hinsichtlich der Konsolidierung der Demokratie - im Sinne einer Intensivierung von Netzwerken, die eine Mitgliedschaft mit sich bringt - verstärkt werden.“

Neben den oben erwähnten strukturellen Problemfeldern externer Demokratisierungshilfen, die eine gezielte und fallspezifische An- und Umsetzung von Maßnahmen und Instrumenten voraussetzen, besteht die Herausforderung für EU-geförderte Unterstützungsmaßnahmen vor allem darin, bereichsspezifische Zielaspekte zu fördern, die den Umbau ehemals sozialistisch geprägter politischer Strukturen hin zu westlich-liberalen Demokratiemodellen unterstützen. Hierbei kommt der EU eine doppelte Aufgabe bei der Implementierung der politischen Beitrittskriterien zu. Die erste Aufgabe betrifft die Absicherung der transitionellen[5] ‚Pfadabhängigkeit’: Der „ideologische, nationale und funktionale Zerfall Jugoslawiens“ (Nobilo 2000: 13-126) stellte die damalige Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), heute Europäische Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), vor die Aufgabe, eine kohärente Stabilisierungspolitik zu entwickeln, welche der besonderen Situation des Staatszerfalls in Jugoslawien Rechnung trägt[6]. Die prominentesten Maßnahmen diesbezüglich waren der Regional Approach von 1997 und der Stabilitätspakt für Südosteuropa, welcher 1999 unter der Schirmherrschaft der EU eingesetzt wurde. Im allegorischen Sinne eines „Transformationsankers“[7] konzipiert, dienen die regelmäßig abgehaltenen diplomatischen Konsultationen sowie die flankierenden politischen und finanziellen Maßnahmen dazu, den Demokratisierungs- und Konsolidierungsprozess zu unterstützen und die „uncertainty“[8] des vakanten und ergebnisoffenen Transformationsprozesses zu begrenzen. Die zweite und für die Integration von Beitritts- und Kandidatenstaaten weitaus wichtigere Aufgabe betrifft die Anpassung politisch-administrativer Strukturen an die „modes of governance“[9] innerhalb der EU-Institutionen. Das Hauptziel dieser Maßnahmen besteht in der Einsetzung von Lern- und Sozialisationsprozessen, die zur Vorbereitung einer EU-Vollmitgliedschaft führen sollen. Unter dem Schlagwort ‚Erweiterungspolitik’ bekannt, kombiniert der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) verschiedene Instrumente der Kooperation, die einen reibungslosen Übergang von der Assoziierung zur Vollmitgliedschaft gewährleisten sollen.

Die hier erwähnten strukturellen Problemfelder und bereichsspezifischen Zielsetzungen externer Demokratisierung umfassen alle drei Dimensionen des Politikbegriffs[10], die bei der Analyse der kroatischen Minderheitenpolitik relevant werden. Die polity-Ebene betrifft den Aufbau eines demokratischen Verfassungs- und Regierungssystems, welches die rechtlichen und institutionellen Vorkehrungen zum Schutz nationaler Minderheiten zum Inhalt hat und in Art. 6 des EU-Vertrages[11] (EU-V) als Grundsatz für alle EU-Mitglieder verbrieft wurde. Die policy-Ebene zielt auf die inhaltliche Ausgestaltung dieses Politikbereiches im Sinne der Förderung eines institutionellen Pluralismus ab, der die Inklusivität und Partizipation von demokratieorientierten Minderheitengruppen gewährleisten soll. Die zielgerichtete Umsetzung europäischer Akte zum Schutz von nationalen Minderheiten spielt hierbei eine entscheidende Rolle. Auch die politics-Ebene darf bei der Analyse der kroatischen Minderheitenpolitik nicht fehlen, da der Aufbau einer demokratischen Kultur, sowohl auf staatlicher als auch auf substaatlicher Ebene, maßgeblich zur Legitimierung und Legalität dieses Politikbereiches beiträgt und letztendlich den ‚diffuse and specific support’ - im Sinne David Eastons - eines politischen Systems bestimmt.

Unter diesen theoretischen und analytischen Vorbemerkungen ist Sandschneider (2003: 45) zuzustimmen, der sagt, dass „es folglich keine universelle und generell anwendbare Strategie externer Demokratieförderung“ gibt. Erschwerend kommt bei der Analyse der Implementierung von politischen Beitrittskriterien hinzu, dass es sich hierbei um einen zweigleisigen Implementierungsprozess handelt. Einerseits wird von der kroatischen politischen Elite auf internationaler Bühne verlangt, dass sie die formalen Kopenhagener Beitrittskriterien von 1993 erfüllen, indem „national governments seek to maximizing their own ability to satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign developments“ (Putnam 1988: 434). Anderseits entscheidet ausschließlich der politisch-rechtliche Fortschritt auf nationaler Ebene über die Intensivierung der Beziehungen mit der EU, indem „domestic groups pursue their interests by pressuring the government to adopt favourable policies […]“ (Putnam 1988: 434). Die Logik dieses „two-level game“ besteht darin, so genannte ‘win-sets’ auszuhandeln, was bedeutet „that any tentative agreement must be ratified by their respective organizations“ (Putnam 1988: 435). Dies setzt jedoch voraus, dass der Prozess einem ständigen monitoring ausgesetzt wird, das den Vertragspartnern eine gewisse Erwartungssicherheit[12] vermittelt und als künftiger ‚Kooperationskatalysator’ wirkt.

Abb. Stand der institutionellen Beziehungen zwischen der Republik Kroatien und der EU

SAA unterzeichnet	07.09.2001
SAA ratifiziert	10.12.2004
SAA in Kraft seit	Januar 2005
EU-Mitgliedschaftsantrag eingereicht	21.02.2003
Positive Stellungnahme (Option) der EU-Kommission	20.04.2004
Kandidatenstatus erlangt	18.06.2004
Beginn der Beitrittsverhandlungen	03.10.2005

Quelle: Altmann, Franz-Lothar (2005): EU und Westlicher Balkan. Von Dayton nach Brüssel: ein allzu langer Weg? Stiftung Wissenschaft und Politik, S. 9.


Abb. EG-Hilfen für die Republik Kroatien 1991-2000 (in Mio €)

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